Intervenção inicial do Ministro
de Estado e das Finanças na apresentação do Documento de Estratégia
Orçamental
Portugal enfrenta hoje uma das mais profundas crises económicas
e financeiras da sua história. A crise que hoje vivemos é o
resultado de debilidades estruturais e de desequilíbrios
macroeconómicos e financeiros acumulados durante mais de uma
década. Os persistentes desequilíbrios conduziram ao avolumar de
níveis elevados de endividamento público e de níveis muito elevados
de endividamento externo - reflectindo o endividamento das famílias
e das empresas não financeiras portuguesas. Estas debilidades e
desequilíbrios foram revelados, de forma clara, no contexto da
crise global e europeia, que começou em 2007. A percepção de risco
de crédito associada com instrumentos portugueses de dívida
agravou-se, de forma pronunciada, desde o Outono de 2009. Deste
modo, verificou-se um agravamento das condições de financiamento da
economia portuguesa quer em termos de custo, quer em termos de
acesso ao crédito, tornando inadiável o pedido de assistência
financeira internacional, que se concretizou, finalmente, em Abril
de 2011.
O Programa de Assistência Económica e Financeira marca o começo
do longo processo de solução para os graves desafios que Portugal
enfrenta. O Programa, acordado com a União Europeia e o FMI,
permite um empréstimo de 78 mil milhões de euros. Este envelope
financeiro é uma das características basilares do programa. O
ajustamento tem de se conformar dentro desta restrição de
financiamento. O Programa assinado pelas autoridades portuguesas, e
apoiado pelos três maiores partidos, inclui um conjunto de
compromissos que devem ser hierarquizados. Em primeiro lugar,
encontram-se os critérios quantitativos. Estes referem-se aos
valores para o défice e a dívida que são acompanhados numa base
trimestral. Acresce o compromisso de não acumulação de atrasos nos
pagamentos por parte das Administrações Públicas. No decorrer dos
exames regulares de avaliação do Programa - que ocorrem numa base
trimestral - é aferido o cumprimento de cada um destes critérios
quantitativos. O incumprimento de qualquer destes critérios põe em
causa o desembolso dos montantes previstos no calendário do
Programa. Uma tal ocorrência implicaria a interrupção do
financiamento da economia portuguesa. Trata-se, portanto, de
critérios prioritários e incontornáveis.
Num patamar abaixo, mas com uma grande visibilidade encontram-se
os marcos estruturais e as acções prévias.
Finalmente, o Programa prevê um conjunto amplo de medidas que
têm igualmente de ser cumpridas. Relativamente a estas últimas
poderão, após consulta prévia, verificar-se ajustamentos, ou
substituição, desde que se garanta o respeito pelos limites e
objectivos do Programa.
O programa de ajustamento da economia portuguesa assenta em três
eixos fundamentais. Por conveniência de exposição irei referi-los
na seguinte ordem: em primeiro lugar, a estabilidade financeira e a
continuidade do financiamento da actividade económica em Portugal;
em segundo lugar, a consolidação orçamental visando, a médio prazo,
a eliminação do desequilíbrio nas Finanças Públicas e a redução no
nível do endividamento e, em terceiro lugar, uma agenda de
transformação estrutural visando lançar as bases para uma economia
aberta e competitiva, capaz de gerar endogenamente crescimento
sustentado e criador de emprego.
i. Estabilidade financeira e financiamento da economia
Portugal acumulou, nos últimos quinze anos, níveis de
endividamento excepcionalmente elevados. A acumulação de dívida,
combinada com a persistência de baixo crescimento económico, está
na base das dificuldades de acesso ao financiamento que agora se
verificam. O processo de redução dos níveis de endividamento e o
aumento da poupança é, assim, incontornável. De resto já se
iniciou, de forma expressiva, no sector privado. Este processo de
redução da dependência do financiamento através de instrumentos de
dívida - também referido como «desalavancagem» - é, portanto,
inevitável. Importa assegurar que prossegue de forma gradual e
ordeira não pondo em causa o financiamento da economia.
Os bancos portugueses prepararam já (e actualizam com
regularidade) planos que visam assegurar financiamento estável, em
condições normais de mercado. As perspectivas previstas de
financiamento serão compatibilizadas com o enquadramento
macroeconómico (incluindo as necessidades de financiamento do
Sector Público). É de destacar, neste contexto, a importância da
contenção das necessidades de financiamento do Sector Empresarial
do Estado, cujo programa de reestruturação e reorganização - que
assegurará uma redução substancial de custos e da dependência de
transferências do Orçamento do Estado - será ultimado durante o
próximo mês de Setembro. Promove-se, desta forma, a libertação de
crédito bancário, actualmente afecto ao sector público, para os
sectores mais produtivos da economia portuguesa. Merece especial
destaque o sector exportador cujo comportamento está a atenuar a
recessão que agora vivemos e constituirá o principal motor de
crescimento da economia portuguesa nos próximos anos.
ii. Estratégia orçamental
O Documento de Estratégia Orçamental tem como propósito
enquadrar o Orçamento do Estado para 2012 numa estratégia de médio
e longo prazo e situá-lo na agenda de transformação estrutural que
consta do Programa do Governo. Contém as grandes linhas da
consolidação orçamental a médio prazo, incluindo as perspectivas
para as Finanças Públicas, nos próximos quatro anos. O Documento de
Estratégia Orçamental é um marco estrutural do Programa de
Assistência Económica e Financeira. As perspectivas de consolidação
orçamental são inteiramente compatíveis com os objectivos do
Programa. Um documento de estratégia orçamental de médio prazo está
na linha das melhores práticas internacionais e é exigido pelos
procedimentos de governação económica da área do euro. Em Portugal,
a Lei do Enquadramento Orçamental prevê a definição de um quadro
orçamental plurianual, que o Governo se propõe apresentar, em
simultâneo com actualização anual do Programa de Estabilidade e
Crescimento, a partir do próximo ano.
Nos últimos anos Portugal apresentou um número considerável de
programas de consolidação orçamental no médio prazo (ver Gráfico
I.6). Nestes programas previa-se, em geral, uma posição orçamental
próxima do equilíbrio no ano final do programa. O Gráfico mostra
que a evolução a médio prazo do défice das contas públicas não
aparenta qualquer relação com os objectivos expressos por
sucessivos Governos. O problema radica fundamentalmente na falta de
capacidade de garantir uma execução orçamental em linha com os
objectivos de médio prazo fixados. Portugal persistiu em regras,
procedimentos e práticas na área orçamental, desenvolvidos durante
décadas de instabilidade monetária e controles sobre os movimentos
de capitais, que se revelaram totalmente inadequados na área do
euro.
É então crucial perceber as diferenças que marcam agora uma
rotura com o passado e permitem confiar na realização dos
objectivos fixados. A persistência de comportamentos atávicos é
incompatível com o sucesso do ajustamento orçamental.
Quero destacar algumas razões que fundamentam a convicção de que
a estratégia de consolidação orçamental será, desta vez, bem
sucedida. Em primeiro lugar, Portugal encontra-se ao abrigo de um
Programa de Assistência Económica e Financeira. O cumprimento dos
critérios quantitativos do Programa é condição necessária, como já
referi, para que se cumpram os desembolsos inerentes ao empréstimo
concedido. Em segundo lugar, o Documento perfilha uma profunda
reforma do processo orçamental e dos mecanismos de controlo que o
acompanham. A ideia é provocar uma rotura com as regras,
procedimentos e práticas que contribuíram para o mau desempenho no
passado. Em terceiro lugar, o Governo está fortemente empenhado em
monitorizar os riscos da execução orçamental prevista e antecipar
medidas que previnam as consequências que daí possam advir.
Parece-me importante deter-me uns momentos sobre este último
ponto. Recordo que no Orçamento do Estado para 2011 o objectivo
para o défice em contabilidade nacional situava-se nos 4,6 % do
PIB. Esse objectivo foi corrigido para 5,9 % com o Programa de
Assistência Económica e Financeira. A primeira revisão do objectivo
para o défice em 2011 acabou por se revelar insuficiente. Com
efeito, os resultados da execução orçamental, como este Governo bem
cedo identificou, sinalizam desvios, em particular nas despesas com
o pessoal, onde eram esperadas reduções significativas no número de
efetivos da administração central. Também nos consumos intermédios,
nas transferências de capital e noutras receitas correntes, a
execução orçamental aponta para resultados piores do que o
esperado, sendo que no conjunto destas quatro rubricas se estima um
desvio total de cerca de 1,1 p.p. do PIB. Em termos de saldo
orçamental, este desvio poderá ser ligeiramente inferior, graças a
um melhor desempenho da receita fiscal, sem medidas adicionais,
avaliado em cerca de 0,2 p.p. do PIB. No entanto, a este valor é
preciso acrescentar a assunção da dívida de duas empresas da Região
Autónoma da Madeira e o resultado das operações relacionadas com a
privatização do BPN (o desvio estimado é apresentado no Quadro
III.4).
Sobre toda esta questão permitam-me que seja muito claro: Se
tivéssemos esperado pela materialização do desvio, este teria sido
detectado no contexto do primeiro exame regular do programa de
ajustamento. A existência de um desvio previsto por corrigir teria
certamente efeitos nefastos na percepção dos portugueses e dos
credores internacionais e poderia pôr em causa o Programa de
Assistência. Nas actuais circunstâncias em que os investidores
internacionais privados se revelam indisponíveis para assegurar o
refinanciamento dos créditos, o cumprimento rigoroso do programa é
essencial para não comprometer o financiamento global da economia e
proteger o país das consequências da sua interrupção súbita.
O desvio foi detectado atempadamente e compensado imediatamente
com medidas extraordinárias. É normalmente difícil mostrar os
benefícios da prudência que previne males futuros que, graças a
essa prevenção, não chegam a materializar-se. Não é esse o caso.
Aqui está bem patente a natureza eminente da ameaça e os benefícios
da sua antecipação e correcção. Em 2012, será necessário um esforço
adicional para substituir as medidas temporárias, tomadas em 2011,
por outras permanentes. Este esforço adicional que implica ir além
das medidas especificadas no Memorando de Entendimento é necessário
para permitir o cumprimento dos objectivos quantitativos do que
dele constam. 2012 será ainda marcado como o primeiro ano do
programa em que se verificará um saldo primário positivo (0,4 % do
PIB) e um saldo primário estrutural de 2,1 % do PIB. As projecções
para os principais indicadores orçamentais, no período 2011-2015,
encontram-se no quadro III.7.
O Documento de Estratégia Orçamental apresenta uma trajectória
persistente e gradual de ajustamento ao longo do tempo. Os
principais indicadores de Finanças Públicas estão sumariados no
Quadro III.7. A dívida pública atingirá um máximo em 2013 (106,8 %
do PIB) decrescendo para 101,8 % em 2015. Nesse ano, o saldo global
estará próximo do equilíbrio (como preconizado na Lei do
Enquadramento Orçamental) e coincidirá com o saldo estrutural
porque a economia portuguesa se encontrará com a actividade
económica ao seu nível potencial. O excedente primário atingirá 4,5
% do PIB. O desequilíbrio orçamental terá sido corrigido e a
sustentabilidade orçamental terá sido restaurada. O quadro III.8
sumaria as principais medidas com impacto orçamental em 2012 e
2013. O gráfico III.2 mostra a trajectória da despesa e da receita
total e a dinâmica da dívida. De forma notável, as receitas totais
mantêm-se quase constantes em percentagem do PIB. Em contraste, as
despesas públicas caiem 7 pp de mais de 50% (50,6%) do PIB em 2010
para 43,5 % em 2015. Um corte de despesas desta grandeza não tem
precedente nas séries estatísticas disponíveis.
O ajustamento orçamental é consistente com projecções
macroeconómicas prudentes e realistas. Em 2011 e 2012 Portugal
estará em recessão com uma perda de PIB, acumulada nos dois anos,
de cerca de 4%. Neste período, a taxa de desemprego aumentará quase
2,5 pp para 13,2%. Em contraste, a partir de 2013 a economia
começará a crescer, a criar emprego e a taxa de desemprego começará
a sua trajectória descendente. O défice da balança corrente e de
capital terá, entre 2010 e 2015, diminuído mais de 7p.p. do PIB
para se situar em apenas -1,2% do PIB no final do período. Em cinco
anos a economia portuguesa terá quase eliminado o seu desequilíbrio
orçamental e externo. A dívida pública estará gradualmente a
decrescer. A economia terá começado a crescer, a criar emprego após
um processo de ajustamento sempre impulsionado pela forte
contribuição das exportações líquidas. A economia portuguesa terá,
assim, criado condições de suporte para o crescimento sustentável e
duradouro.
O Documento de Estratégia Orçamental inclui um sumário das
medidas de consolidação orçamental em 2012-2013. Inclui informação
relativa a um vasto conjunto de medidas de contenção da despesa. O
cumprimento do Programa torna também necessário proceder a um
ajustamento pela via dos impostos. Globalmente, o esforço a
realizar, do lado da despesa e do lado da receita fiscal, será na
proporção de 2/3 e 1/3 respectivamente.
Do lado da despesa, o esforço de ajustamento será tão amplo
quanto possível, incluindo a Administração Central e Segurança
Social, a Administração Regional e Local e o Sector Empresarial do
Estado. As medidas a implementar traduzem opções de carácter
transversal e sectorial. Uma grande parte destas será concretizada
e detalhada no Orçamento do Estado para 2012. Dentro destas
medidas, destaco as que apresentam um maior impacto no ano de
2012:
- A diminuição das despesas com o pessoal (em 0,4% do PIB) que
resulta do congelamento de salários das administrações públicas e
medidas sectoriais de redução do número de contratados,
racionalização de despesas com horas extraordinárias e deslocações
e revisão de carreiras e suplementos remuneratórios.
- A redução do montante de prestações sociais (em 0,6% do PIB)
associada maioritariamente à suspensão da regra de indexação das
pensões, excluindo apenas a actualização das pensões mais
baixas.
- A diminuição do valor das prestações sociais em espécie (em
0,5% do PIB) por via da redução de despesa pública na área da
saúde.
- A redução do consumo intermédio nas Administrações Públicas
(em 0,7% do PIB), associada à racionalização dos serviços e
controlo dos custos operacionais da Administração Pública, do
Sector Empresarial do Estado e da rede escolar.
- A diminuição do investimento em 0,6% do PIB na Administração
Central, Local e Regional bem como no Sector Empresarial do
Estado.
Apesar dos esforços do lado da despesa, as medidas de
restruturação e racionalização das Administrações Públicas não têm
efeito imediato. É, por isso, em cumprimento das obrigações
assumidas pelo Estado português no âmbito do Programa de
Assistência Económica e Financeira, necessário reforçar o processo
de consolidação orçamental com medidas do lado da receita. Dentro
destas, importa destacar a racionalização da estrutura das taxas do
IVA, incluindo a alteração sobre produtos energéticos, e a revisão
dos benefícios fiscais em sede de IRS e IRC. Em relação a estes
impostos, quero ainda referir que, tendo em vista garantir maior
equidade fiscal na austeridade, o Governo proporá uma taxa
adicional de solidariedade, de carácter temporário, em sede de IRC
e de IRS sobre as empresas com maiores lucros tributáveis e sobre
as pessoas singulares que se encontram no escalão de rendimentos
colectáveis mais elevados, respectivamente. Paralelamente, serão
reforçados os meios no combate à fraude e evasão fiscais e lançadas
duas reformas estruturantes: a da Administração Tributária e a do
Sistema Fiscal por via da simplificação dos impostos sobre o
rendimento.
iii. Agenda de transformação estrutural e conclusão
É muito importante sublinhar que a estratégia de consolidação
orçamental não estaria completa, nem seria sustentável, sem a
concretização de uma agenda de transformação estrutural da economia
portuguesa, baseada na abertura da economia e na remoção das
barreiras à livre entrada e concorrência nos mercados.
Esta agenda inclui a própria transformação estrutural do Estado
e é condição essencial para a sustentabilidade do ajustamento das
administrações públicas. Nesse sentido, serão adoptadas medidas que
introduzam melhorias no funcionamento da administração pública,
designadamente por via da eliminação de actividades redundantes e
da simplificação e reorganização dos serviços. Adicionalmente,
serão reforçados os mecanismos de controlo sobre a criação e o
funcionamento de todas as entidades públicas, incluindo empresas
públicas, fundações e associações. Muitas dessas entidades serão
extintas.
A agenda de transformação estrutural requer qualidade na
condução das políticas públicas. As autoridades devem:
- velar pela estabilidade financeira;
- garantir um quadro regulamentar e de supervisão eficaz;
- conduzir uma política tributária simples, transparente e
estável;
- assegurar condições atraentes para o investimento produtivo,
nacional ou estrangeiro;
- prosseguir políticas de educação e saúde que favoreçam a
melhoria do capital humano e social;
- promover a abertura e a concorrência na economia favorecendo a
inovação e o progresso tecnológico.
Quero concluir fazendo um ponto que julgo de grande importância.
A consolidação orçamental e a diminuição ordeira do endividamento
são incontornáveis. São condições necessárias para retomar uma
trajectória de prosperidade crescente em Portugal. Não são, no
entanto, condições suficientes. Permitem, isso sim, a concretização
de uma ampla agenda de transformação estrutural que estimulará a
competitividade e o crescimento da economia portuguesa. Referirei
apenas algumas iniciativas emblemáticas.
O programa de privatizações ocupa uma posição central nesta
estratégia global, enquadrando-se nos objectivos de redução do peso
do Estado na economia e de aprofundamento da integração europeia,
designadamente por via da abertura do capital das empresas ao
investimento estrangeiro.
A dinamização da economia será ainda reforçada com a adopção de
um novo projecto da Lei da Concorrência que separa de forma clara
os procedimentos de aplicação das regras da concorrência face aos
procedimentos penais, em harmonização com o quadro legal da União
Europeia. Foi já criado um tribunal especializado em matéria de
concorrência, regulação e supervisão e agir-se-á no sentido de
reforçar a independência dos reguladores. Além disso, será
efectuada uma revisão do número de profissões reguladas e
liberalizado o acesso ao exercício destas profissões por
profissionais qualificados e estabelecidos na União Europeia.
No que toca ao sistema judicial, até final de 2011 será
concluída uma avaliação que visa acelerar os procedimentos dos
tribunais e melhorar a sua eficiência. Será também reforçado o
quadro de resolução alternativa de litígios para facilitar o acordo
extrajudicial.
Quanto ao mercado de trabalho, serão adoptadas medidas que
promovam a sua flexibilidade e capacidade de ajustamento. Os
intuitos são fáceis de enunciar: reduzir o grave problema do
desemprego de longa duração, deixar de penalizar as gerações mais
jovens que nele pretendem mover-se e incentivar a criação de novos
empregos.
A desvalorização fiscal constitui um outro elemento chave na
estratégia de aumentar a competitividade da economia portuguesa. Um
corte na Taxa Social Única paga pela entidade patronal será sempre
compensado por um aumento das receitas do IVA através,
fundamentalmente, da racionalização da estrutura das taxas, e de
forma a ter um impacto neutro no orçamento. Uma alternativa
atraente seria o corte da TSU para os sectores da indústria
transformadora e turismo. No entanto tal alternativa é incompatível
com o direito europeu em matéria de auxílios de Estado. Neste
contexto, o Governo considera seguir uma abordagem ambiciosa nos
objectivos, mas gradual na execução. Desta forma a alteração em
2012 será um primeiro passo na concretização de uma medida
ambiciosa que favorece a acelera o processo de ajustamento
estrutural. O processo prosseguirá em 2013. O Governo está
naturalmente a dialogar sobre outras alternativas consideradas no
Relatório divulgado há cerca de um mês. As alternativas incluem a
redução da TSU com base num critério de criação de emprego líquido.
Uma tal alternativa levanta desafios ao nível do desenho, execução
e controlo. O Governo irá consultar os
parceiros sociais e internacionais, num espírito de diálogo
construtivo, antes da decisão final sobre esta matéria.
O sucesso desta agenda ampla de transformação da economia
portuguesa requer o esforço e a mobilização de todos os
portugueses. Este será o caminho para um novo ciclo de
prosperidade, crescimento e criação de emprego. Hoje passámos mais
uma etapa desse caminho. E passaremos as muitas etapas que nos
restam. Com passos seguros, decididos e responsáveis. Muito depende
de todos e de cada um de nós. Tenho bem vivo o sentimento da nossa
responsabilidade colectiva, tanto pelo que está em causa no que
toca ao nosso futuro, como pelas grandes questões que na Europa e o
Mundo se colocam, e que encontrarão no teste português pelo menos
uma parte da resposta.